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CGPI观察眼 向IFRC取经:灾害响应的资金工具


  紅十字會與紅新月會國際聯合會(簡稱IFRC)是災害應對方面重要的國際組織,在國際災害管理和應對方面發揮了非常重要的推動與協調作用。100年來的一次次災害響應行動的背後,是回歸人道主義本源的價值和一套較爲完整的災害管理體系和響應工具。對于中國社會組織來說,IFRC的國際體系框架可能不一定適用,但它在災害管理一些基本的價值理念、行動准則、體系建設、管理結構、工具運用、協調機制、信息公開、操作指南等方面,有可借鑒至少是有所啓發的地方。本文主要介紹IFRC的災害響應的資金工具。

  撰文/趙延會

  國際公益學院評估與咨詢中心主任



面对新冠病毒肺炎疫情(COVID-19),红十字会与红新月会国际联合会(IFRC)在日内瓦时间(下同)2020年1月24日发出第一个信息公告(Information bulletin)开始响应,后根据疫情变化,提高响应级别,先后启用紧急备用金、发出紧急呼吁募款、修订呼吁提高募款额度,发出法语、俄语、西班牙语和阿拉伯语版的紧急呼吁,与各国红会和其他国际伙伴共同应对疫情。


  1.基于機構使命與定位決定是否響應

  红十字会与红新月会国际联合会(International Federation of Red Cross,IFRC)成立于1919年,是一个独立的人道主义组织,是国际红十字与红新月运动的三个组成部分之一。其他两个是红十字国际委员会(International Committee of the Red Cross, ICRC)和各国红十字会或红新月会。

  根据国际红十字与红新月运动章程,IFRC具有为全世界遭受自然或人为灾难影响,受健康卫生事件影响,或者成为难民的民众提供帮助,向国家红会提供救灾援助,并组织、协调和指导国际救援活動的职责。从工作实践来看,IFRC响应最多的是自然灾害。但同时公共卫生是IFRC重要工作内容之一,其中针对疾病防治,IFRC目前主要开展艾滋病、疟疾、麻疹、大型流感、骨髓灰质炎和非传染性疾病的防治。因此,作为突发公共卫生事件,本次新冠病毒肺炎应急防控属于IFRC的工作范畴。

  2.根據需求,在應急響應體系框架內采用響應工具

  IFRC運用一套工具體系來響應災害。它們是IFRC災害響應系統的重要組成部分,旨在通過提供資金、經驗豐富、訓練有素的專業人力資源和合適的行動服務等支持,向受災群衆提供快速有效的援助。同時,通過這些機制或工具的運用,國家紅會的能力可以得到帶動和提升。

  IFRC的災害響應工具包括評估和協調、資金支持與呼籲、應急救援隊這三類。



緊急備用金(DREF)

  緊急救災備用金是一種旨在爲受災國的國家紅會提供直接資金支持的響應工具,以確保其作爲第一響應者開展緊急救援行動。緊急備用金主要有兩個用途與形式:

  (1)为IFRC和国家红会提供启动资金,直到获得捐赠或其他资金,以应对大型灾害。这类资金称为“贷款”(Loan)/“启动金”(Start-up facility),主要用于帮助受灾国红会在灾区布署人员和提供紧急援助,实施灾情与需求评估,帮助IFRC合理部署各类响应工具。它还支持红十字运动系统内外行动者的信息收集分享和协调,以避免响应行动的重复或空白。

  (2)在不做國際呼籲或沒有預見其他支持的情況下,爲國家紅會應對中小型災害及突發衛生事件提供資金援助。這類資金爲“資助金”(Grants)。

  此外,緊急備用金還可以用于幫助各國紅會爲即將發生的災害做准備工作。

  針對本次新冠疫情,IFRC于1月24日調撥最高額度的緊急備用金100萬瑞郎[1](約合720萬元人民幣),重點用于在亞太地區支持受病毒傳播影響的薄弱國家的紅會派遣專家。這筆資金屬于啓動金。

  紧急呼吁(Emergency appeal)

  IFRC響應國際災害的資金,主要通過發出緊急呼籲進行籌集。當受災國的能力無法滿足救災需求,且需要外部資源支持時,IFRC便可發出緊急呼籲。針對新冠疫情,2月1日,IFRC發出第一個緊急呼籲,向全球募集捐贈300萬瑞郎(約合2100多萬元人民幣),支持受影響國紅會應對疫情。2月11日,IFRC修訂緊急呼籲,將籌款目標額度提高至3200萬瑞郎(約合2.3億元人民幣)。

  緊急呼籲最快可在災害發生後幾個小時發出。其程序是由國家紅會發出申請,由IFRC秘書處根據快速評估和經驗決定是否發出。


 緊急呼籲最快可在災害發生後幾個小時發出。其程序是由國家紅會發出申請,由IFRC秘書處根據快速評估和經驗決定是否發出。


3.根據疫情變化調整響應級別與範圍

  IFRC對災害的響應不是一成不變的,會根據災情和需求發展的變化整其響應級別與周期,適時修訂呼籲。在一些大型災害事件中,國際聯合會還會發出幾次緊急呼籲,除了支持緊急救援、安置,還爲災後恢複重建募款。在災情與需求穩定,及全面掌握這些信息基礎上,IFRC會發出最終的呼籲。在汶川地震時,IFRC的響應共持續44個月。期間調撥緊急備用金,發出緊急呼籲4次,共籌集調撥資金1.53億瑞郎(約合11億元人民幣),支持災區緊急救援救助、災後恢複重建和減防災能力建設。

  針對本次新冠疫情一開始出現在中國及周邊國家的情況,1月24日,IFRC發出響應範圍爲亞太地區,並啓動緊急備用金。

  截至1月31日,疫情蔓延亚太区以外的欧洲、中东、美洲地区,21个国家共确诊8288个新冠病毒感染病例。在此前一天,WHO国际卫生紧急事件委员会将新冠肺炎疫情列为“国际公共卫生紧急事件”(PHEIC)。在快速评估基础上, IFRC将响应级别提高至全球范围的响应,并发出第一个紧急呼吁,计划募集300万瑞郎(约合2100多万元人民币),响应至2020年12月31日。

  2月11日,隨著疫情的繼續擴散和日益嚴峻,IFRC修訂緊急呼籲,將籌款目標提至3200萬瑞郎(約合2.3億元人民幣),號召在全球、地區和國家層面更大的努力來遏制疫情擴散。響應周期不變。

  2月18日和21日,IFRC先後發出了法語、西班牙語、俄語和阿拉伯語版的緊急呼籲,以擴大呼籲的影響力。



  4.針對不同的疫情區域分級采用應急策略

  IFRC緊急呼籲支持新冠疫情發生國或高風險國的國家紅會。其整體行動目標是通過預防和減緩病毒傳播,幫助受影響社區獲得基本的社會服務,以降低新冠肺炎的發病率、死亡率和社會影響。IFRC將受影響國分爲5個不同疫情准備與響應級別,處于不同級別的國家有不同的目標,采取不同的響應策略和行動:

  除最初輸入的病例及其密切接觸者外,在社區一級有病毒持續傳播的國家。

  由輸入病例引起局部傳播,並在密切接觸者和封閉社區中發現病例的國家。

  發現一個及以上輸入病例,這些病例迅速得到隔離和治療的國家。

  由于旅行或與正在傳播有其他聯系而導致輸入病例風險高、尤其是衛生或監測系統薄弱的國家。

  做好備災,且輸入病例風險不高,但仍需爲可能的廣泛傳播或流行帶來的病例而做好准備。

  目前,籌款仍在繼續進行中。截至2月25日,募得172萬瑞郎(約合1200多萬元人民幣),完成目標額度的5%。[3]



  5.具體的響應行動圍繞機構的戰略目標開展

  針對新冠疫情,IFRC將響應行動集中在四個領域:衛生,保護、性別與包容,移民,生計和基本需求,與其“拯救生命、保護生計、加強災難和危機的恢複;實現健康和安全的生活;促進社會包容和無暴力和平文化”的戰略目標一致。每個領域的行動也基本在機構既有的行動框架內,一以貫之。

  (1)衛生領域行動

  風險溝通、社區參與、衛生宣傳;

  采用和激活基于社區的衛生宣傳,減災和其他志願者幹預措施,以降低病毒傳播風險和改善衛生知識和行爲;

  提供照護支持,如支持國家紅會提供臨床、輔助醫療、家庭護理和急救服務,以支持受疫情影響的脆弱社區和高風險社區;

  提供應急社會服務和支持,以確保在隔離或其他應急措施中個人的生活與尊嚴;

  社會心理支持,如爲受影響社區和一線工作者提供社會心理支持,幫助其應對壓力、恐慌與創傷;

  業務持續性規劃,如支持受疫情影響的國家紅會開展業務連續性計劃,重點是減少工作人員和志願者受病毒感染的風險,同時保持這些基本的健康和人道主義服務。

  (2)保護、性別、包容

  在每項計劃和行動中始終堅持“不傷害”的原則。以性別視角、年齡視角,了解不同群體的脆弱性與特殊需求,並采取相應的應對措施。堅持“保護”原則,以最低標准爲指導,支持兒童保護和減少性暴力風險。

  (3)移民

  关注易感染的移民(包括在居住地无法获得医疗服务的移民)和受以疫情爆发为由反移民政策影响的移民。如支持国家红会移民协调中心调整业务活動,确保弱势移民成为保护目标。

  (4)生計與基本需求

  由于疫情帶來一定的物價上漲,以及停工可能引起的收入來源喪失,影響依靠薪酬的就業人群尤其是弱勢人群的生計。因此,將在需求評估的基礎上,考慮可能的現金補貼及農村地區生計支持措施。

  6.定期公開資金的籌集使用和行動信息

  紧急呼吁资金筹集情况会在Donor response中更新。紧急呼吁的行动通常以报告的形式在IFRC官网公开。紧急呼吁的第一份执行报告(Operations Update)要在紧急呼吁发布30天之内发出,在行动周期内发布后续的执行报告。执行报告需包含行动总结和当前的财务情况,旨在向捐赠者汇报基于目标的活動摘要,包括已经做到了什么,活動有什么影响和限制。最终报告需在行动结束90天之内发布,包括行动总结和财务报告,旨在对行动的效果进行全面分析,并提供相应的财务信息,总结影响和教训。[5]


  [1] IFRC. (2020.1.31). Red Cross scales up preparedness for global response as novel coronavirus declared an international health emergency, Retrieved from https://media.ifrc.org/ifrc/press-release/red-cross-scales-preparedness-global-response-novel-coronavirus-declared-international-health-emergency/

  [2] IFRC. (2008). Relief ERU field manual. pp. 24-25.

  [3] IFRC. (2020.2.25). Donor response,https://www.ifrc.org/docs/appeals/Active/MDR00005.pdf

  [4] IFRC (2020.2.11). Revised Emergency Appeal Novel coronavirus (2019-nCocv) outbreak. http://adore.ifrc.org/Download.aspx?FileId=289855.

  [5] IFRC. Appeals, information bulletins and operations updates. Retrieved from http://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-management/responding/disaster-response-system/financial-instruments/appeals-information-bulletins-and-operations-updates/.